Siapa saja penerima manfaat dan bagaimana mengidentifikasinya?

Dalam program Pembayaran Jasa Ekosistem Hutan (PFES) nasional Vietnam, mereka yang telah mengelola hutan selama 20 tahun terakhir tidak memenuhi syarat untuk menerima PFES karena hanya ada sedikit atau tidak ada tambahan dari kegiatan BAU dari pelaku emisi rendah^[1]. Hal ini mengabaikan upaya pemangku hutan yang selama ini mendukung konservasi hutan dan menciptakan insentif yang buruk bagi para pelaku untuk melakukan kegiatan yang mengeluarkan emisi karena hanya dengan demikian mereka akan memenuhi syarat untuk mendapatkan keuntungan REDD+. Alih-alih melindungi hutan, kelompok-kelompok ini kini menjadi aktor utama di balik deforestasi dan degradasi hutan. Pendekatan REDD+ yang terlalu didasarkan pada efektivitas dan efisiensi mengabaikan pertimbangan kesetaraan. Program tidak boleh memprioritaskan pengurangan emisi secara ketat berdasarkan kriteria kelayakan yang tidak adil dalam pemenuhan tujuan dan manfaat, karena seperti di banyak negara penduduk di daerah terpencil telah memainkan peran penting dalam perlindungan hutan^[2].

SIAPA: Mereka yang memiliki klaim atau hak hukum, baik menurut undang-undang atau adat, atas manfaat apa pun yang berkaitan dengan pengurangan emisi karbon.

MENGAPA: Berdasarkan teori keadilan libertarian, yaitu siapa yang pertama dia yang dapat. Sumber daya alam adalah milik mereka yang pertama menemukan, memenduduki atau mengolahnya.

DIMANA: Sentimen ini sangat terasa di Tanzania dan Brasil, mungkin merupakan cerminan bahwa hak atas tanah dan sumber daya hutan lebih jelas didefinisikan di negara-negara ini.

TANTANGAN/IMPLIKASI:: Jika karbon dan/atau hak atas tanah tidak pasti (seperti yang terjadi di banyak negara REDD+), maka hak hukum juga tidak. Manfaat atas dasar hak legal juga dapat lebih merugikan pengguna hutan miskin yang jarang memiliki hak yang diakui secara hukum atas tanah dan/atau hasil hutan, sering kali karena tingginya biaya untuk mendapatkan pengakuan hukum^[3].

SIAPA: Pengelola hutan, masyarakat lokal, dan perusahaan.

MENGAPA: Penghargaan berdasarkan prestasi harus didistribusikan kepada mereka yang telah melakukan pekerjaan.

DIMANA: Ketika diajukan pertanyaan dalam survei apakah “keuntungan REDD+ seharusnya memberi penghargaan kepada industri/perusahaan skala besar karena mengurangi emisi hutan”, banyak kelompok pribumi dan tradisional Brasil khawatir bahwa “pelaku kriminal” akan diberi imbalan, mengingat banyak deforestasi dilakukan oleh pemilik lahan hutan luas yang tidak mematuhi Undang-undang Hutan Nasional atau tidak memiliki sertifikat tanah yang layak. Di sisi lain, di Indonesia, pertanyaan ini mendapat dukungan kuat di antara responden pemerintah dan swasta, tetapi hanya sekitar setengah dari responden LSM/penelitian.

TANTANGAN/IMPLIKASI:: Pada konteks tertentu, pengurangan emisi terbesar dapat dicapai oleh perusahaan besar (yang seringkali juga merupakan penghasil emisi yang dominan). Apakah hal tersebut berarti kita memberi mereka penghargaan atas kinerja lingkungan mereka yang buruk di masa lalu?^[4].

SIAPA: Kelompok masyarakat pribumi atau pengguna hutan lainnya yang memiliki catatan pengelolaan hutan yang bertanggung jawab. Dalam pandangan ini, REDD+ memiliki fungsi untuk mengenali upaya yang telah dilakukan di masa lalu dan saat ini, serta untuk mendorong perlindungan hutan yang berkelanjutan.

MENGAPA: Untuk menghargai pola perilaku yang baik (berbasis prestasi), manfaat harus didistribusikan secara merata di antara semua penyedia jasa terlepas dari tingkat penyediaan layanan (egalitarian) dan mendukung penghuni hutan yang terpinggirkan (berbasis kebutuhan).

DIMANA: Di Peru dan Brasil, manfaat dibagikan kepada orang yang tidak terlibat langsung dalam deforestasi. Hal ini dilakukan sebagai sarana untuk mendorong kolaborasi dan menciptakan insentif untuk perlindungan hutan. Di tempat lain, alasan ini tidak banyak dipertimbangkan dalam desain sistem pembagian manfaat di tingkat proyek.

TANTANGAN/IMPLIKASI:: Dalam situasi yang rendah emisi merupakan hal yang sulit untuk membuktikan dan menghargai pengurangan emisi itu sendiri. Akan tetapi, dapat dikatakan bahwa kemungkinan besar, emisi akan meningkat di masa depan. Oleh karena itu, perlu dipertimbangkan adanya konservasi berkelanjutan yang dapat mengurangi potensi emisi di masa depan^[5].

SIAPA: Pelaksana proyek dan penerima manfaat.

MENGAPA: Berbasis prestasi, manfaat harus seimbang dengan usaha sehingga orang dan/atau perusahaan yang menanggung biaya implementasi, transaksi, dan peluang diberi kompensasi terlepas dari pengurangan emisi yang menjadi tanggung jawab mereka secara langsung. Selain itu, sebagian besar proyek REDD+ berada pada tahap awal penerapan dan menyadari perlunya memberikan insentif kepada para pelaku yang terlibat.

DIMANA: Di Tanzania, banyak proyek REDD+ yang menggabungkan pendanaan di muka sebagai kompensasi untuk input awal, dengan rencana untuk beralih ke pembayaran berdasarkan kinerja. Akan tetapi, insentif keuangan telah meningkatkan harapan. Ada studi yang menunjukkan bahwa pembayaran awal didasarkan pada upaya dan/atau minat dari penduduk desa yang minimal sehingga tidak dapat menjamin perubahan perilaku jangka panjang. Tanpa pembayaran yang berkelanjutan, upaya konservasi desa akan terhenti.

TANTANGAN/IMPLIKASI:: Pendekatan ini tidak serta merta memungkinkan adanya hubungan langsung antara pembayaran dan pengurangan pada deforestasi dan degradasi hutan. Jika orang dihargai terlepas dari hasil yang ada, mereka memiliki sedikit insentif untuk berkinerja baik. Hal ini juga mengabaikan perbedaan dalam biaya peluang, misalnya juga ada peluang ekonomi yang lebih bernilai di kawasan hutan yang memiliki kandungan karbon yang lebih tinggi, masyarakat di sekitar kawasan (terutama pada daerah dataran tinggi) akan berpotensi mengalami kerugian lebih besar karena hilangnya mata pencarian dibandingkan dengan masyarakat di hutan rendah karbon^[6].

SIAPA: Pelaksana proyek sektor swasta, lembaga swadaya masyarakat, atau pemerintah pusat atau daerah, yaitu mereka yang tidak harus berbasis di hutan, tetapi berperan penting untuk pelaksanaan REDD+.

MENGAPA: Perusahaan dan pemerintah harus diberi kompensasi untuk biaya operasional, seperti menyiapkan sistem untuk pemantauan, pelaporan, dan verifikasi, serta untuk penegakan.

DIMANA: Pengembang proyek sektor swasta di Indonesia berusaha bernegosiasi untuk memberikan masukan yang membangun untuk kebijakan nasional dalam menetapkan aturan pembagian manfaat, dengan alasan bahwa pengembang proyek memerlukan kompensasi yang memadai agar dapat menutup biaya implementasi dan transaksi yang muncul sebagai akibat dari kegiatan kesiapan REDD+. Di Tanzania, tingkat biaya administrasi yang harus ditanggung oleh organisasi fasilitator merupakan isu utama dalam negosiasi dengan masyarakat.

TANTANGAN/IMPLIKASI:: Kebutuhan untuk menyeimbangkan pemberian insentif kepada mereka yang memfasilitasi pelaksanaan REDD+ untuk mencapai penerapan yang efektif, tetapi juga menjaga agar tidak mendapat manfaat yang berlimpah tidak terduga.

SIAPA: Anggota komunitas yang terpinggirkan dan rentan (pada area di suatu wilayah).

MENGAPA: Berdasarkan kebutuhan, yaitu mereka yang paling membutuhkan harus menerima upah/penghargaan yang lebih besar. Berfokus pada emisi karbon dan kompensasi biaya dapat berarti memberi penghargaan kepada pelaku kaya karena mengurangi perilaku ilegal mereka yang dapat memperkuat ketidaksetaraan dan merusak legitimasi moral dan politik REDD+.

DIMANA: Banyak dari mereka yang diwawancarai dalam studi di Brasil dan Indonesia sangat setuju dengan gagasan bahwa REDD+ harus memberi upah/penghargaan kepada masyarakat lokal untuk kegiatan pengurangan emisi.

TANTANGAN/IMPLIKASI:: Tanpa keterlibatan masyarakat lokal dalam pelaksanaannya, proyek REDD+ tidak mungkin efektif^[7].

Terlepas dari kesepakatan umum bahwa manfaat REDD+ harus dibagi di antara pemangku kepentingan yang bebeda, ada juga beragam pandangan mengenai siapa yang seharusnya menerima keuntungan REDD+ dan bagaimana seharusnya mereka dibayar. Sebuah makalah yang mengkaji persepsi pemangku kepentingan REDD+ di Brasil, Indonesia, dan Vietnam mengenai berbagai aspek pembiayaan; yaitu siapa yang seharusnya membiayai REDD+ dan siapa yang seharusnya menerima keuntungan REDD+, menunjukkan bahwa masalah ini bersifat politis dan ditentukan pemerintah, didorong oleh pertimbangan berdasarkan tingkat nasional dan terlepas dari narasi pengambilan keputusan partisipatif yang inklusif. Enam penerima manfaat utama diidentifikasi dan dikaji: para pelaku dengan hak hukum; para pelaku yang mengurangi emisi secara sungguh-sungguh; pemangku hutan; pelaku yang menanggung biaya; fasilitator yang efektif untuk implementasi; dan kaum miskin yang terpinggirkan. Di Brasil, Indonesia, dan Vietnam, sebagian besar orang yang diwawancarai setuju bahwa pelaku yang benar-benar mengurangi emisi harus diprioritaskan untuk menerima keuntungan REDD+, dengan konsensus yang berkembang bahwa masyarakat yang miskin dan pelaku yang memiliki hak hukum harus menerima manfaat dari REDD+.

Akan tetapi, di ketiga negara tersebut terdapat perbedaan mengenai cara para pelaku memandang masalah yang berkaitan dengan pembiayaan REDD+. Di Vietnam, sebagian besar responden percaya bahwa manfaat harus dialokasikan kepada para pelaku yang benar-benar mengurangi emisi, dengan banyak pemangku kepentingan menganjurkan agar lebih banyak perhatian diberikan pada pembagian manfaat kepada masyarakat yang kurang mampu, dan lebih sedikit manfaat yang disalurkan kepada fasilitator. Sebaliknya, di Indonesia dan Brasil, responden kurang yakin bahwa pembayaran berbasis kinerja merupakan cara terbaik. Di Brasil, banyak pemangku kepentingan percaya bahwa fasilitator juga harus menerima manfaat karena peran aktif yang mereka mainkan dalam program REDD+ di negara tersebut.

Karena persepsi dan kebijakan publik tidak selalu selaras dan juga kepentingan politik turut menentukan bagaimana mekanisme pembagian manfaat dan pendanaan REDD+ dirancang dan dilaksanakan, mengatasi kesenjangan pendanaan, dan meningkatkan mekanisme pembagian manfaat saja tidak akan menyelesaikan masalah. Menyelesaikan masalah juga perlu menangani koordinasi yang lemah antara sektor dan lembaga pemerintah, kepemilikan yang tidak jelas dan penegakan hukum yang lemah; mengenali dan menangani pelaku deforestasi; dan keselarasan yang lebih baik antara tujuan pembangunan nasional tanpa mengorbankan hutan^[8].

Dalam program REM di Acre, Brasil, 70% hingga 90% dana Jerman langsung disalurkan ke pelaku lokal yang sebagian besar merupakan masyarakat pribumi dan komunitas tradisional yang bertindak sebagai penjaga konservasi serta petani dan peternak sapi yang mengurangi deforestasi^[9]. Pelajaran dari pengalaman berbagi manfaat ini dapat digunakan untuk mengidentifikasi dan mengurangi risiko hasil yang tidak sesuai^[10]. Masyarakat pribumi dan penduduk tradisional secara proaktif dikonsultasikan dan partisipasi mereka dalam kerja sama dengan pihak berwenang untuk membantu memastikan bahwa pembangunan jalan tidak disertai permukiman liar atau tidak teratur. Program ini juga memiliki fokus yang kuat pada penguatan identitas budaya penduduk melalui penyusunan inventarisasi budaya tradisional dan diseminasi penelitian melalui lima pusat diseminasi budaya yang memiliki tujuan untuk menegakkan nilai identitas budaya dari total 12 suku bangsa yang diakui. Pada akhirnya, upaya ini memiliki dampak positif pada pelaksanaan program dengan menciptakan kekuatan politik dan sosial yang setiap hari berusaha mencapai hasil yang nyata dan inklusi sosial, sekaligus menghargai hutan yang ada^[11].

Program Pembayaran Jasa Ekosistem Hutan (PFES) Vietnam sebagian besar dianggap berhasil karena memiliki dampak keuangannya pada penerima manfaat. Akan tetapi, hasil akhir lingkungan dan sosial di antara penerima dana cukup bergam, sebagian besar karena konteks kepemilikan lahan.

Sebagai contoh, di wilayah utara Vietnam di mana orang-orang dialokasikan kurang dari satu hektare hutan, pembayaran PFES berkontribusi kurang dari satu persen dari pendapatan mereka^[12]. Akan tetapi, di wilayah selatan masyarakat memiliki setidaknya 30 hektare hutan dan PFES dapat berkontribusi hingga 74% dari pendapatan rumah tangga^[13]. Perbedaan hasil ini, sebagian besar disebabkan oleh perbedaan tenurial yang menunjukkan bahwa di dalam suatu negara diperlukan pertimbangan variasi dalam konteks regional selama perancangan program untuk mengidentifikasi penerima keuntungan program utama.